TSJ Regiones - Jurisprudencia

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
EXPEDIENTE Nº 02-27847
- I -
NARRATIVA

En fecha 26 de junio de 2002, los abogados Gerardo Fernández, Claudia Nikken y María Teresa Zubillaga, inscritos en el Inpreabogado bajo los Números 20.802, 56.566 y 93.581, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil BANCO DE VENEZUELA S.A.C.A., BANCO UNIVERSAL, interpusieron por ante esta Corte recurso de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo cautelar y subsidiariamente medida de suspensión de efectos, de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, contra el acto administrativo dictado el 5 de noviembre de 2001 por el CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO, (INDECU).

En fecha 27 de junio de 2002, se dio cuenta y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APTIZ BARBERA, a los fines de que esta Corte decida acerca de su competencia para conocer del presente recurso, sobre la admisibilidad de la pretensión de amparo cautelar y eventualmente acerca de la solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado.

En fecha 28 de junio de 2002, se pasó el presente expediente al Magistrado Ponente.

Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Los apoderados judiciales de la empresa recurrente expusieron en su escrito los siguientes argumentos:

Que el presente procedimiento se inició por denuncia del ciudadano Jesús Vilar Martínez formulada ante el INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (en lo sucesivo INDECU) en contra de la empresa, en virtud de la supuesta sustracción no autorizada de la cuenta que mantiene en el Banco de Venezuela por un monto de SEISCIENTOS VEINTIOCHO MIL BOLÍVARES (Bs. 628.000,oo). En tal sentido, se tramitó el correspondiente procedimiento conciliatorio, pero no se llegó a un acuerdo.

Posteriormente, la referida denuncia fue admitida por la Sala de Sustanciación del INDECU y se ordenó formar el expediente administrativo, “así como su instrucción y sustanciación, y la citación de (su) representada, a fin de que rinda declaración, evacue y promueva las pruebas en relación a los hechos denunciados”.

Finalizado el procedimiento en cuestión, el Presidente del INDECU mediante acto administrativo de fecha 20 de diciembre de 2000, decidió sancionar al banco con multa de OCHOCIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs. 800.000,oo), en virtud de la trasgresión del artículo 17 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. Contra dicha decisión, en fecha 16 de abril de 2001 la recurrente intentó el recurso jerárquico correspondiente por ante el Consejo Directivo del INDECU, según lo establecido en el artículo 132 eiusdem.

Que “inesperadamente el 2 de mayo de 2001, el mismo Presidente del INDECU resolvió el recurso de reconsideración interpuesto y confirma en todas y cada una de sus partes la decisión del 20 de diciembre de 2000 (…)”. Contra ésta decisión la recurrente ejercicio el recurso jerárquico impropio por ante el Ministerio de la Producción y el Comercio, el cual fue decidido por el Consejo Directivo del INDECU, mediante acto de fecha 5 de noviembre de 2001 y que declaró sin lugar el mismos. Dicho acto es objeto de impugnación.

Ahora bien, en el capítulo titulado “De la Nulidad Absoluta del acto administrativo”, la parte recurrente expone lo siguiente:

Que, según se desprende del expediente administrativo, la Directora General de Consultoría Jurídica del Ministerio de la Producción y Comercio, se dirigió al Presidente del INDECU, remitiéndole el recurso jerárquico interpuesto “’con el objeto de que dicho Recurso sea resuelto por el Consejo Directivo del Instituto a su cargo, de conformidad con lo establecido en los artículos 94, 95 y 96 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; y fundamentado en el acta N° 7 del Consejo Directivo del referido Instituto de fecha 28 de junio de 2000 mediante la cual se decidió que a partir de esa fecha los Recursos de reconsideración interpuestos por los recurrentes serán decididos por el Presidente del Instituto como autor del acto impugnado, los Recursos Jerárquicos contra las decisiones del Presidente del Instituto serán decididos por el Consejo Directivo como órgano de superior jerarquía y contra las decisiones del Consejo Directivo operará el recurso Jerárquico impropio por ante el ministerio de adscripción’”.

Que la anterior decisión dictada el 28 de junio de 2000 nunca fue notificada a la hoy recurrente, por lo que la hace carecer de fundamento legal, y de la cual se observa la incompetencia del Consejo Directivo del INDECU para dictar el acto administrativo que hoy se impugna. En tal sentido, dicha acto contenido en el Acta N° 7 del Consejo Directivo, viola el principio de legalidad "…por cuanto la misma no sólo tiene por objeto la regulación de una materia de reserva legal, sino que además, pretende la modificación del régimen recursivo establecido en los artículo 96 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 132 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usurario, modificando además, el régimen competencial que le es inherente. (…)”. De allí que el acto administrativo impugnado es nulo de conformidad con lo establecido en el artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativas y el artículo 132 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, por haber sido dictado por autoridad manifiestamente incompetente.

Señalan, que el acto administrativo impugnado fue dictado con absoluta prescindencia de procedimiento para imponer las sanciones que estipula la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. En tal sentido, manifestaron que no se constata del expediente administrativo que el INDECU haya procedido de conformidad con lo establecido en el artículo 50 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conformándose en considerar como denuncia el formulario de recepción de servicios, en la cual no consta los pedimentos correspondiente, ni los anexos que se acompañan, trayendo como consecuencia el desconocimiento total por parte de la hoy recurrente de la naturaleza de procedimiento que se había iniciado en su contra. Asimismo, señalan que el acto administrativo impugnado, está viciado de nulidad absoluta en virtud de la prescindencia total y absoluta del procedimiento establecido en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario en relación al requisito de agotar la vía administrativa, ya que de las actuaciones que se encuentran en el expediente se nota el desconocimiento por parte de del INDECU del procedimiento legalmente establecido para agotar la vía administrativa relativa a los actos emanados de su Presidente, viciando el acto de nulidad absoluta de conformidad con lo establecido en el artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que su representado nunca fue notificado de los cargos por los cuales se le investigaba, esto es, de los hechos por los cuales fue iniciado el procedimiento administrativo en su contra y de su correspondiente tipificación.

Que según lo establecido en el artículo 86, numeral 12 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, una de las atribuciones del INDECU es la de motivar la conciliación sobre los reclamos que se presenten entre los consumidores y los usuarios. Así el INDECU no ha debido dar continuación al procedimiento sancionatorio hasta que las partes lograran conciliar. Asimismo, afirman que el INDECU, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, está en la obligación de cumplir con todas las diligencias necesarias para comprobar los hechos que se imputan, antes de sancionar. Es de observar que en el presente caso el autor del acto recurrido aplicó las consecuencias establecidas en el Código de Procedimiento Civil en lo referente a la insuficiencia en la contradicción de los hechos invocados por la accionante, basándose sólo en este alegato.

Que el INDECU obvió la necesaria demostración de la imputabilidad de su representada, de conformidad con lo establecido en el artículo 93 eiusdem, ya que la multa fue impuesta a su representado sin demostrar la coexistencia de los elementos de culpabilidad.

Denuncian la violación del artículo 21 de la Constitución relativo al derecho a la igualdad, en virtud de la ampliación de la vía administrativa a los efectos del acceso a la vía contenciosa de anulación. Al efecto, señalan que el Consejo Directivo del INDECU pretende que la vía administrativa atinente a las decisiones emanadas del Presidente del mencionado Instituto supone el ejercicio de tres recursos: i) reconsideración; ii) jerárquico y iii) jerárquico impropio, colocando a la recurrente en una situación de desigualdad respecto de los demás administrados sujetos a los demás Institutos autónomos, quienes para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa, están sólo obligados a ejercer como máximo dos recursos administrativos contra el acto que consideran atentatorios de sus derechos.

Igualmente denuncian la violación del derecho a obtener una adecuada respuesta de conformidad con lo establecido en el artículo 51 de la Constitución, ya que el acto impugnado no dio respuesta al recurso jerárquico impropio ejercido por el accionante ante el Ministerio de la Producción, sino a un recurso jerárquico ejercido ante el Consejo Directivo del INDECU. Que los efectos que persigue la interposición de un recurso jerárquico no son los mismos que produce el recurso jerárquico impropio.

De conformidad con lo establecido en el artículo 96 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 132 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, la interposición del recurso jerárquico ante le INDECU no agota la vía administrativa, sino que lo que la agota es la interposición de un recurso jerárquico impropio por ante el Ministerio de adscripción

Así las cosas, aducen que la respuesta dada a la recurrente por el Consejo Directivo del INDECU no guarda relación con la solicitud planteada, violando así el derecho a obtener una respuesta adecuada. Por otra parte, denuncian la violación del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución, ya que no conoció las razones por las cuales fue sancionada e investigada, dando como consecuencia la imposibilidad de acceder a las pruebas y consecuentemente ejercer su derecho a la defensa.

Asimismo, denuncian la violación del derecho a la presunción de inocencia establecido en el artículo 49, numeral 2 de la Constitución, en virtud de que los elementos de prueba llevados al proceso por su representado no fueron analizados por el INDECU, sin alegar el mencionado Instituto que la parte denunciante no produjo prueba alguna de su responsabilidad, invirtiendo así la carga de la prueba en cabeza de su representado.

Alegan la violación del artículo 49, numeral 6 del Texto Fundamental en virtud del cual ninguna persona puede ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como infracciones en leyes preexistentes.

Que el INDECU parte de un falso supuesto al considerar que toda solicitud que le es formulada implica la apertura del procedimiento antes señalado, además de que hace una interpretación extensiva de los tipos que constituyen ilícitos administrativos.

Que su representado nunca fue informado por el INDECU de la razón por la cual se consideraba que había vulnerado el artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, por lo tanto la multa que el fue impuesta a su representado deriva de un flagrante abuso de poder.

Que el INDECU "no puede sancionar a (su) representado en razón de cada una de los supuestos denuncias que contra él se formulan. Podría hacerlo, si con fundamento en una o alguna de esas supuestas denuncias ese Instituto procediera a dar apertura, de oficio, a un procedimiento sancionatorio con el objeto de determinar si, efectivamente, el Banco de Venezuela incumple sistemáticamente los términos, plazos, fechas, condiciones, modalidades, garantías, reservas o circunstancias ofrecidas o convenidas con sus clientes, caso en el cual procederá la sanción prevista en el artículo 95 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario".

Asimismo, denuncian la violación del derecho a ser juzgado por el juez natural, en virtud de lo establecido en el artículo 49, numeral 4 de la Constitución, ya que el acto que debía poner fin a la vía administrativa relativa ha debido de emanar del Ministerio de la Producción y el Comercio. De haber sido así la competente para conocer del presente recurso de nulidad hubiese sido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y no esta Corte. Que "… el Banco de Venezuela hubiera podido, en salvaguarda de su derecho a ser juzgado por su juez natural, ejercer el recurso jerárquico que ilegalmente le impuso el INDECU por ante el Ministerio de la Producción y Comercio, y esperar su decisión. Sin embargo, con esa actitud habría consentido la violación de sus derechos a la igualdad ante la ley a acceder a los órganos de la administración de justicia…".

Que se lesionó el derecho a conocer la identidad del juzgador establecido en el artículo 49, numeral 4 de la Constitución, en la cual establece que nadie puede ser sometida a juicio sin conocer la identidad del juzgador. Así, afirman que "… La violación de ese derecho de (su) mandante surge de dos circunstancias…la resolución, por parte del Presidente del INDECU del recurso interpuesto por el Banco ante el Consejo Directivo del Instituto y; la resolución por éste último del recurso interpuesto ante el Ministerio de la Producción y el Comercio, sin que mediara notificación alguna al respecto…"

Que si el Consejo Directivo del INDECU o en su defecto, el Ministerio de la Producción y el Comercio, consideraron que su representado había cometido un error al interponer los correspondientes recursos ante estas instancias, y en virtud de ello decidieron remitirlos a la autoridad que creyeron era la competente para resolverlos las mencionadas instancias han debido notificar al Banco de esta circunstancia, con el objeto de tener conocimiento de la identidad del juzgador.

Que en virtud de lo establecido en el artículo 133 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y con fundamento a lo establecido en el artículo 56 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, su representado se ha constituido en mora, debiendo pagar los intereses que ha generado y que continúa generando la deuda. Además de que su representado se encuentra sujeto a la ejecución forzosa de la multa, en virtud del principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos.

Por lo anterior solicitan que se declare con lugar el recurso de nulidad interpuesto y, en consecuencia la nulidad del acto impugnado. Asimismo, que la pretensión de amparo cautelar sea delirar procedente y, en tal sentido se suspenda los efectos del referido acto, hasta tanto sea dictada la sentencia de fondo.

Finalmente, solicitan de manera subsidiariamente la suspensión de efectos de conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Para ello alegan que la presunción de buen derecho de su representada, es decir, la verosimilitud y probabilidad del derecho reclamado y la seriedad y posibilidades de éxito de la demanda, surge, principalmente de la denuncia relativa a la incompetencia manifiesta del autor del acto impugnado, lo cual acarrea su nulidad absoluta. Respecto del periculum in mora, aducen que “puede surgir un daño para el recurrente en virtud de un acto sancionatorio de naturaleza pecuniaria por el retardo en la ejecución de la decisión definitiva que recaiga a su favor”.

- II -
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse en primer lugar acerca de su competencia para conocer del recurso de nulidad intentado, y a tal efecto observa:

En el presente caso el acto que se impugna y se estima lesivo a los derechos constitucionales denunciados lo constituye el acto administrativo dictado en fecha 5 de noviembre de 2001 por el Consejo Directivo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario, (INDECU), órgano cuya actividad administrativa en la materia que nos ocupa está sometido al control jurisdiccional de esta Corte, conforme a la competencia residual prevista en el artículo 185, ordinal 3° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que le atribuye el conocimiento de los recursos de nulidad ejercidos contra los actos emanados de autoridades distintas a aquella sujetas al control jurisdiccional de la Sala Político Administrativa o de otro Tribunal, como en el presente caso, por tanto resulta este Organo Jurisdiccional el competente para conocer del recurso ejercido, y así se decide.

En cuanto a la pretensión de amparo constitucional, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cuyos criterios son vinculantes para esta Corte a tenor de lo previsto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en sentencia dictada en fecha 20 de enero del año 2000, declaró vigente y ajustado al nuevo texto constitucional el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, con fundamento en el cual se solicita el amparo de autos. Así el fallo en cuestión dispuso que en cuanto a la competencia para conocer de aquellos casos en que ha sido ejercido conjuntamente el amparo constitucional con el recurso contencioso administrativo de anulación, el juez competente para conocer y decidir de tal solicitud será aquel competente para conocer del recurso de nulidad, salvo que el mismo se funde en una infracción directa e inmediata de la Constitución y siempre que la acción de amparo no se encuentre caduca.

Sobre la base de lo expuesto y en atención de los principios constitucionales de tutela judicial efectiva y principio de instrumentalidad del proceso (artículo 26 y 257 de la Constitución respectivamente) se hace necesario admitir de conformidad con el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el presente recurso contencioso administrativo de anulación contra el acto impugnado sin emitir juicio acerca de las causales relativas a la caducidad y agotamiento de la vía administrativa conforme a lo previsto en el artículo 5 de la Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales Así se decide.
Admitido como ha sido el recurso de nulidad, esta Corte, siguiendo el criterio sentado por la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, caso MARVIN ENRIQUE SIERRA V., esto es, la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Corte pasa de seguidas a emitir pronunciamiento sobre la procedencia o no de la medida cautelar de amparo solicitada, lo que implica, verificar si existe en autos, en primer lugar, el fumus bonis iuris, ello con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación de los derechos y garantías constitucionales que se reclaman, y en segundo lugar el periculum in mora, elemento éste que se determina por la sola constatación del requisito anterior, pues "la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación" (sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ya citada). En tal sentido esta Corte observa lo siguiente:

En el presente caso surgió con ocasión del acto dictado el 5 de noviembre de 2001 por el Consejo Directivo del INDECU mediante el cual “resolvió el recurso jerárquico impropio interpuesto por el Banco Central de Venezuela por ante el Ministerio de la Producción y el Comercio”.

En tal sentido, la parte accionante aduce en su escrito la violación del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 21 de la Constitución. Al efecto, señalan que el Consejo Directivo del INDECU pretende que la vía administrativa atinente a las decisiones emanadas del Presidente del mencionado Instituto supone el ejercicio de tres recursos: i) reconsideración; ii) jerárquico y iii) jerárquico impropio, colocando a la recurrente en una situación de desigualdad respecto de los demás administrados sujetos a los demás Institutos autónomos, quienes para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa, están sólo obligados a ejercer como máximo dos recursos administrativos contra el acto que consideran atentatorios de sus derechos. Así alegan que se le ha violado el derecho a la igualdad ante la ley del banco de Venezuela, al pretender obligar al recurrente a ejercer un tercer recurso administrativo, retardando así el acceso a la justicia.

Ahora bien, a los fines de decidir el punto aquí debatido esta Corte considera oportuno reiterar una vez más el criterio sostenido en cuanto al concepto de igualdad, mediante el cual se ha considerado que éste, no tiene otra significación sino la de que, ante una misma situación, todos han de tener idénticos derechos y obligaciones y, que la verdadera igualdad consiste en tratar de manera igual a los iguales y desigualmente a los que no puedan alegar esas mismas condiciones y circunstancias predeterminadas por la ley, ya que éstas no obedecen a un interés individual sino general.

Sobre la base de la anterior definición citada ya esta Corte ha establecido que para la procedencia de la presunta violación al derecho constitucional denunciado es menester que la parte recurrente, en primer lugar, demuestre que se encuentra en igualdad (o paridad) de circunstancias frente a otro, y en segundo lugar que no obstante lo anterior, recibe un trato diferente al de aquél.

Así pues, una vez revisados los folios que conforman el presente expediente esta Corte constata la inexistencia de medio probatorio que demuestre el plano de desigualdad que presuntamente se encuentra la parte recurrente; En efecto, no cursa a los autos prueba alguna que induzca a la presunción de violación del derecho a la igualdad, pues los documentos aportados por la accionante están dirigidos exclusivamente a los recursos administrativos por ella interpuesto, así como las diversas decisiones dictadas por el órgano accionado, sin que se demuestre, por consiguiente, que a otras personas o instituciones que hayan ejercido los recursos previstos en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, el INDECU haya dado respuesta conforme a esta Ley y no a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos como sucede en el caso de autos. Es decir, que algún particular haya interpuesto los recursos previstos en el artículo132 de la Ley que rige al citado Órgano y éste haya dado respuesta a los mismos conforme a la citada disposición, esto es, únicamente al recurso jerárquico y jerárquico impropio.

De manera que, siendo lo anterior así y visto que para la procedencia de la presunta violación del derecho que se analiza es indispensable la existencia de algún medio de prueba que demuestre la veracidad de los planteamientos, esta Corte observa que en el presenta caso no existe la presunta violación al indicado derecho constitucional. Así se decide.

Denuncia la parte accionante la violación al derecho a obtener una adecuada respuesta consagrado en el artículo 51 de la Constitución, puesto que el acto impugnado no da respuesta al recurso jerárquico impropio interpuesto por su representada ante el Ministerio de la Producción y el Comercio, sino que da respuesta a un recurso jerárquico supuestamente ejercido por su representado contra el Consejo Directivo del INDECU. Así, alegan que de conformidad con lo establecido en el artículo 96 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 132 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, la interposición de un recurso jerárquico ante el INDECU no agota la vía administrativa a diferencia de lo que sucede con la interposición de un recurso jerárquico impropio ante el Ministerio de adscripción, por lo tanto el acto que impugna su representada se tiene como no agotador de la vía administrativa obligando así a su representada a ejercer un nuevo recurso jerárquico impropio por ante el Ministerio de adscripción.

Ahora bien, respecto a la presunta violación, esta Corte observa que en fecha 16 de abril de 2001, el Banco de Venezuela ejerció contra la Resolución de fecha 20 de diciembre de 2000 dictada por el Presidente del INDECU, recurso de “reconsideración” por ante el Consejo Directivo, ello de conformidad con el artículo 132 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. Es de acotar que en esta primera resolución se le notificó a la recurrente que debía ejercer el recurso de reconsideración conforme los artículos 85, 86 y 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Posteriormente y ante la interposición errónea, en fecha 02 de mayo de 2001, fue resuelto el mencionado recurso por el Presidente del INDECU y notificado del mismo a la parte accionante en fecha 13 de junio de 2001, indicando en la mencionada boleta que contra esa decisión podía ejercer recurso jerárquico por ante el Consejo Directivo según el artículo 96 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Así mismo, de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte observa que el día 4 de julio de 2001, la parte accionante interpuso recurso jerárquico impropio por ante el Ministerio de Adscripción aun cuando el INDECU ya había comunicado que debía ejercer era el recurso jerárquico por ante el Consejo Directivo. Por tal razón, la Administración remitió el escrito al órgano que consideró competente a los fines de que decidiera el referido recurso, esto es, al Consejo Directivo y quien en fecha 5 de noviembre de 2001 dio respuesta al referido recurso jerárquico interpuesto por la representación del Banco de Venezuela.

De lo narrado se colige, por una parte, que la sociedad mercantil accionante ejerció los recursos administrativos establecidos en el artículo 132 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, estos son: el recurso jerárquico por ante el Consejo Directivo del INDECU y el recurso jerárquico impropio por ante el Ministerio de Adscripción.

Por otra parte, se observa claramente que el INDECU ante el vacío existente en la Ley que lo rige relativo a la interposición del recurso de reconsideración, estimó conveniente seguir lo estipulado en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, en definitiva, decidió que el particular debía interponer los tres recursos establecidos al efecto, a saber: reconsideración, jerárquico y jerárquico impropio.

En tal sentido, esta Corte observa que aun cuando la Administración comunicó de manera inequívoca a la accionante acerca de la interposición del recurso de reconsideración por ante el Órgano que dictó el acto conforme a los artículos 85, 86 y 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y del recurso jerárquico conforme al artículo 96 eiusdem, la parte accionante no los ejerció basándose en dicha normativa, sino que, interpuso directamente el recurso jerárquico por ante el Consejo Directivo sin que previamente invocara el recurso de reconsideración y luego el jerárquico impropio por ante el Ministerio de Adscripción.

Sin embargo, tal situación no era óbice para que la Administración decidiera los recursos conforme a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (tal y como lo había notificado a la accionante) y, por ende, resolvió los mismos remitiendo los escritos a los órganos que consideró competente para su resolución, ya que en definitivo –y sin que ello conduzca a prejuzgar sobre el fondo del asunto- “el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter" (artículo 86 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).

De manera que, siendo lo anterior así, y visto que la Administración remitió los escritos contentivos de los recursos administrativos a los órganos que consideró competentes para su Resolución, los cuales fueron efectivamente decididos como se desprende del expediente, esta Corte concluye que en el caso de autos la Administración no ha violado presuntamente el derecho de petición y adecuada respuesta que fuera alegada. Así se decide.

Por otro lado, esta Corte observa que existe correspondencia entre los alegatos expuestos por la accionante en los escritos contentivos de los recursos administrativos por ella interpuestos y el contenido de las decisiones asumidas tanto por el Presidente como por la Junta Directiva del INDECU, todo ello conforme se desprende de los autos. De allí, que este Órgano Jurisdiccional deseche el alegato referido la presunta violación del derecho de petición por no haber obtenido una oportuna respuesta. Así se decide.

Denuncia la parte accionante la violación del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución. Para ello adujo la parte accionante que no conoció las razones por las cuales fue sancionada e investigada, dando como consecuencia la imposibilidad de acceder a las pruebas y consecuentemente ejercer su derecho a la defensa.

En tal sentido, esta Corte constata de los autos que el INDECU a través de la Sala de Conciliación y Arbitraje decidió tramitar el correspondiente procedimiento con ocasión de una denuncia interpuesta contra la Institución Financiera, sin embargo, no se llegó a ningún acuerdo. Por tal razón, el INDECU decidió iniciar y tramitar el procedimiento sancionatorio contra la accionante, ello según se desprende la notificación cursante al folio 110 del expediente, y la cual es del tenor siguiente:

“Boleta de Citación
Se hace Saber

Al propietario y/o representante del establecimiento denominado Banco de Venezuela (…) que deberá comparecer por ante la Sala de Sustanciación del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) (…) para imponerlo de los hechos, rinda declaración y promueve sus pruebas, en relación al procedimiento administrativo incidido en virtud de la Denuncia N° 08822 de fecha 23-05-00.
(…)”.

Tal notificación fue recibida por la parte accionante en fecha 30 de octubre de 2002, ello según consta al pie de la misma.

Posteriormente en fecha 20 de diciembre de 2000, el INDECU declaró sancionar a la mencionada empresa todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, ordenando el pago de una multa por la cantidad de OCHOCIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs. 800.000,00), en aplicación de lo prevista en el artículo 95 eiusdem. :

Luego en fecha 2 de marzo de 2001, fue notificado el presunto infractor de la decisión tomada por el INDECU en fecha 20 de diciembre de 2000, con el fin de que a partir de la mencionada notificación comenzaría a transcurrir el lapso de 15 días para la interposición de correspondiente recurso de reconsideración, según lo previsto en los artículos 85, 86 y 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Con fundamento de lo antes expuesto considera esta Corte que en el presente caso, no existe presunción de violación del derecho al debido proceso y a la defensa previstos en el artículo 49 de la Constitución, por cuanto la parte accionante tuvo la oportunidad de conocer los hechos que se le imputaban así como también tuvo la oportunidad de alegar y promover las pruebas correspondientes, garantizándose a sí el cumplimiento del mencionado derecho como en efecto lo hizo, ello a los fines de ejercer su defensa en el marco de un procedimiento sancionatorio. Así se decide.

Denuncian los apoderados judiciales de las empresas recurrentes, que la Resolución recurrida violó el derecho a la presunción de inocencia de sus representadas establecido en el Artículo 49, numeral 2del Texto Constitucional ya que el INDECU fundamentó sus decisiones "no en la prueba de que (su) representado hubiera incumplido con sus obligaciones legales, sino en el alegato de quien supuestamente promovió la sanción que le fue impuesta. Es más según se desprende del acto mediante el cual se le impuso la multa cuestionada, la misma se fundamenta en la omisión de prueba, por parte de (su) representado, de no haber incurrido en falta…”. Por lo tanto que se desprende de los autos la violación del derecho a que se le presuma inocente hasta prueba en contrario, ya que se hizo descansar en la persona de su representado la carga de la prueba de su inocencia.

Al respecto esta Corte observa que el artículo 49, numeral 2 de la Constitución establece que “(...) toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”. Tal presunción garantiza al ciudadano la realización de un procedimiento previo para poder atribuirle la culpabilidad sobre algún hecho, en el cual pueda exponer sus alegatos y defensas que considere pertinentes para luego de determinada la culpabilidad o no del imputado, pueda ser desvirtuada la presunción de inocencia si fuere el caso.

Así, en el caso de autos se ha denunciado la violación al referido derecho por considerar la parte accionante que el INDECU sancionó a la recurrente sin valorar las pruebas aportadas por ésta al expediente, haciendo descansar la carga de la prueba en cabeza del Banco de Venezuela. Al respecto, esta Corte observa que el acto impugnado es un producto de todo un procedimiento administrativo sancionatorio, tramitado al efecto, de allí que concluya la Administración que el Banco de Venezuela C.A., es responsable en virtud de haber transgredido lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. En tal sentido, debe destacarse que el INDECU a través del acto sancionatorio expresó respecto de las pruebas promovidas por la accionante, lo siguiente:

“Es criterio de este Despacho desestimar los alegatos y pruebas consignadas por cuanto resultan insuficientes a los efectos de desvirtuar los hechos denunciados ya que el representante del establecimiento de autos se limitó a alegar el carácter no fraudulento de las operaciones, sin sustentar el porque de esta afirmación, es decir, no consta en autos si la zona de ubicación de los cajeros automáticos así como las cantidades reiteradas corresponden a un patrón irregular o inusual por parte del denunciante”.
Sobre la base de lo anterior, mal puede entonces hablarse de la presunta violación del derecho a la presunción de inocencia cuando la parte recurrida luego de instaurado un procedimiento en donde tuvo la oportunidad de promover todas la pruebas que considerara necesarias para su defensa, la Administración las valoró y las desechó, sin que ello signifique en modo alguno, la inversión de la carga de la prueba. Por ello y de los recaudos que se recopilaron a lo largo del procedimiento, el INDECU concluyó en que el Banco de Venezuela, C.A., había transgredido lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. De allí, que esta Corte deseche el referido alegato, y así se decide.

En cuanto a la denuncia hecha por la recurrente relativa a la violación del derecho a no ser sancionado sino en virtud de la comisión de hechos definidos como infracciones por la ley, esta Corte observa que el Instituto en cuestión sancionó a la accionante de conformidad con el artículo 95 de la Ley para la Protección al Consumidor y al Usuario por la presunta infracción del artículo 15 eiusdem, todo ello según se desprende del acto dictado el 20 de diciembre de 2000 por el INDECU. Por tal motivo, esta Corte considera que tal alegado debe ser desestimado. Así se decide.

Respecto de la violación del derecho a ser juzgado por el juez natural, consagrado en el artículo 49, numeral 4 de la Constitución, en virtud de que el acto que debía poner fin a la vía administrativa relativa ha debido de emanar del Ministerio de la Producción y el Comercio y que "… el Banco de Venezuela hubiera podido, en salvaguarda de su derecho a ser juzgado por su juez natural, ejercer el recurso jerárquico que ilegalmente le impuso el INDECU por ante el Ministerio de la Producción y Comercio, y esperar su decisión. Sin embargo, con esa actitud habría consentido la violación de sus derechos a la igualdad ante la ley a acceder a los órganos de la administración de justicia…”, esta Corte observa que entrar a analizar este punto correspondería prejuzgar sobre el fondo del asunto debatido.

En efecto, efectuar el estudio acerca del Órgano competente para conocer y decidir acerca de los recursos administrativos interpuestos es materia del recurso principal, pues necesariamente debe efectuarse el análisis de normas de rango legal, específicamente las contenidas en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo cual por esta vía extraordinaria del amparo le está vedado al Juez.

En todo caso, vale destacar que la presunta incompetencia alegada por la accionante se produce con ocasión de las “erradas” interposiciones de los referidos recursos administrativos, pero que, sin embargo, la Administración al percatarse de tal situación remitió los escritos a los Órganos que consideró competentes para su resolución. De modo que, siendo lo anterior así, esta Corte desecha igualmente la denuncia aquí analizada. Así de decide.

De otro lado, esta Corte observa que la parte accionante denunció igualmente la conculcación del referido derecho constitucional, en virtud de que desconocía “la identidad del juzgador”, esto es, que el Presidente y el Consejo Directivo del INDECU eran los Órganos que iban a decidirlos recursos administrativos que ella ejerciera pues ello nunca le fue notificado.

Al respecto, esta Corte debe advertir que del contenido de las notificaciones que efectuara la Administración a la empresa accionante se deriva claramente que el INDECU, con antelación a la interposición de los recursos, comunicó a la institución financiera el Órgano competente que debía conocer los recursos.

Así, se observa al folio 111, que el INDECU notificó a la accionante acerca de la sanción impuesta por el Presidente y que contra dicha decisión debía interponer el correspondiente recurso de reconsideración conforme a los artículos 85, 86 y 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Asimismo, consta al folio 120 que el INDECU notificó a la accionante que contra la decisión del Presidente debía interponer el recurso jerárquico por ante el Consejo Directivo conforme al artículo 96 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Es decir, que independientemente de que la parte accionante equivocara la interposición de los recursos, lo cierto es que de antemano ya estaba a derecho en cuanto a los Órganos que iban a decidir los recursos respectivos. De allí, que esta Corte considere que en el presente caso no se ha lesionado presuntamente el referido derecho constitucional. Así se decide.

Con respecto a la denuncia del derecho a ser juzgado con las debidas garantías, esta Corte debe advertir que a lo largo del análisis que se ha efectuado con antelación se ha dejado establecido que la Administración no ha incurrido presuntamente en las violaciones a los derechos y garantías constitucionales, denunciado, por tal motivo estima en esta oportunidad que tal análisis resulta suficiente para desechar el presente alegado. Así se decide.

En virtud de todo lo anteriormente expuesto, esta Corte estima que en el caso de marras no existen las presuntas violaciones a los derechos constitucionales denunciados, estos es, el derecho a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia previstos en el artículo 49 de la Carta Magna; así como tampoco existe un medio de prueba que haga presumir la conculcación a los mismos. En razón de ello se declara IMPROCEDENTE el amparo cautelar que fuera ejercido contra el acto administrativo dictado en fecha 5 de noviembre de 2001 por el Consejo Directivo del INDECU. Así se decide.

Declarada la improcedencia del referido amparo cautelar, esta Corte pasa a pronunciarse acerca del agotamiento de la vía administrativa y la caducidad de la acción, causales no revisadas conforme al artículo 5 de Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, dado que la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre las restantes medidas cautelares solicitadas, y en tal sentido se observa lo siguiente:

Respecto del requisito relativo al agotamiento de la vía administrativa, esta Corte considera oportuno traer a colación el contenido del artículo 132 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, el cual es del tenor siguiente:

“Las decisiones del Presidente del Instituto para la Defensa y Educación al Consumidor y del Usuario (INDECU) y de quienes actúen por delegación serán recurribles ante el Consejo Directivo del Instituto, y las de este serán recurribles ante el Ministro al cual este adscrito el Instituto, todo de conforme a las disposiciones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
(…)”.

La anterior disposición claramente consagra la interposición de dos recursos administrativos contra las decisiones dictadas por el Presidente del INDECU, a saber: el recurso jerárquico ejercido por ante el Consejo Directivo y, el recurso jerárquico impropio interpuesto por ante el Ministerio de adscripción.

Por otra parte, se constata que el legislador ha obviado en dicha normativa la inclusión del recurso de reconsideración, el cual debería ser ejercido –en este caso- por ante el funcionario que dictó el acto que se estima lesivo, es decir, el Presidente del INDECU.

Ahora bien, la disyuntiva se presenta en el caso de autos por cuanto según se desprende de los argumentos de la recurrente, el INDECU ante dicha exclusión del referido recurso, aplicó en su caso los recursos administrativos consagrados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, específicamente lo establecido en los artículos 94, 95 y 96 eiusdem, relativos a los recurso de reconsideración, jerárquico y jerárquico impropio, respectivamente. En tal sentido, debe advertirse que el Órgano en cuestión ante la ausencia de algún recurso administrativo en la Ley que los rige (que, por demás, han sido creados como garantías a favor de los administrados) puede, perfectamente, aplicar supletoriamente las reglas establecidas en la Ley General, esta es, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues en definitiva, el vacío de la Ley Especial debe ser corregido por la Ley General y, con ello se garantiza los más elementales derechos que tiene todo ciudadano y los cuales están protegidos celosamente por el Texto Constitucional y, sin que ello signifique de alguna manera violación a otras garantías constitucionales, como por ejemplo la reserva legal.

En efecto, al aplicarse supletoriamente otra Ley que, por demás, contiene normas adjetivas, en modo alguno se está desconociendo, como afirma la parte recurrente “el procedimiento legalmente establecido para agotar la vía administrativa relativa a los actos emanados de su Presidente”, sino que, por el contrario, se está corrigiendo un vacío de la Ley especial mediante la Ley General y que en el presente caso se traduce en la interposición de los recursos administrativos.

A lo anterior debe agregarse que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es el texto normativo que rige el procedimiento y recursos administrativos aplicables en el ordenamiento jurídico venezolano que establece el ejercicio obligatorio del recurso de reconsideración y el jerárquico, mientras que el jerárquico impropio deberá se incoado “salvo disposición en contrario” (artículo 96 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). En tal sentido, debe destacarse que, si bien la Ley especial para el caso de autos -cual es la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario- establece la interposición del recurso jerárquico y jerárquico impropio, lo cierto es que ello no impide en modo alguno la aplicación del régimen general que, precisamente, es el ejercicio del recurso de reconsideración y jerárquico, ya que en definitiva, con la interposición de los recursos establecidos en la Ley General el particular tendrá mayores oportunidades para ejercer su defensa ante un acto de carácter sancionatorio que incide negativamente en su esfera jurídica.

Así las cosas, y sobre la base de lo anterior esta Corte observa que en el caso de autos el Presidente del INDECU dictó en fecha 20 de marzo de 2000 el acto por medio del cual sancionó a la recurrente con multa de OCHOCIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs, 800.000,oo) (folios 113 y 114). Posteriormente, el 02 de marzo de 2001 el citado Organismo notificó a la institución bancaria acerca de la referida decisión indicándole, al efecto “que de conformidad con los artículos 85, 86, y 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, puede interponerse recurso de reconsideración por ante este Instituto, dentro de los quince (15) días hábiles siguiente a la notificación del acto que se impugna (…)” (folio 111).

No obstante que el INDECU notifica a la recurrente acerca del recurso administrativo a interponer, ésta ejerció el recurso de “reconsideración” por ante el Consejo Directivo del INDECU, es decir, que el recurso formulado por ante esa Institución fue el jerárquico. Ante tal situación, esto es, la errónea interposición del recurso, el Consejo Directivo remitió el escrito referido a la Presidencia del INDECU, a los fines de su resolución, lo cual es perfectamente permitido por el artículo 86 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al establecer que “el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter”.

Es así, que en fecha 02 de mayo de 2001, el ciudadano Presidente del INDECU declaró sin lugar el recurso de reconsideración, lo cual fue notificado a la recurrente el 13 de junio de ese mimo año, en la que le señalan expresamente que contra dicha decisión podrá interponer el recurso jerárquico “por ante el Consejo Directivo de este Instituto (artículo 96 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos)” (folio 120).

Posteriormente, la institución bancaria recurrente ejerció contra esa última decisión el recurso jerárquico impropio por ante el Ministro de Producción y el Comercio. En tal sentido, la Administración nuevamente ante el equívoco recurso que fue ejercido, remitió mediante Oficio N° 3311 de fecha 09 de octubre de 2001 el mencionado escrito al INDECU para que fuera resuelto por el Consejo Directivo de dicho Organismo (folio 125). Ello así, el citado Consejo Directivo resolvió el recurso jerárquico en fecha 05 de noviembre de 2001, mediante el cual declaró sin lugar el mismo y, en tal sentido notificó a la empresa recurrente de dicha decisión el 12 de diciembre de ese mismo año, indicándole que podía ejercer el recurso jerárquico impropio “por ante el Ministerio de la Producción y el Comercio (artículo 96 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos)” (folio 75).

Sin embargo, ante dicha notificación la empresa en cuestión no ejerció el citado recurso jerárquico impropio, sino que, dio por agotada la vía administrativa conforme a lo establecido en el artículo 132 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y no dio cumplimiento a las normas contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cual es el ordenamiento jurídico que el INDECU le ha venido insistentemente señalando.

La anterior situación evidentemente trae como consecuencia irrefutable que la empresa recurrente no haya agotado la vía administrativa tal y como lo indica la indicada la Ley adjetiva y, lo cual es un requerimiento indispensable para acceder a la vía contencioso-administrativa según lo prevé el artículo el propio artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 124, ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide.

Consecuencia de lo anterior es que el recurso de nulidad interpuesto contra el acto administrativo dictado el 5 de noviembre de 2001 por el Consejo Directivo del INDECU resulta INADMISIBLE, de conformidad con el citado artículo 124, ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, así se decide

- III-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley se declara:

1.- COMPETENTE para conocer el recurso de nulidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo cautelar por los abogados Gerardo Fernández, Claudia Nikken y María Teresa Zubillaga, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil BANCO DE VENEZUELA S.A.C.A., BANCO UNIVERSAL, contra el acto administrativo dictado el 5 de noviembre de 2001 por el CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO, (INDECU).

2. - IMPROCEDENTE el referido amparo cautelar.

3.- INADMISIBLE el recurso de nulidad interpuesto.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los______________ ( ) días del mes de______________de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vice-Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
PONENTE

LAS MAGISTRADAS:

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARÍA RUGGERI COVA

La Secretaria Accidental,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

EXPD. Nº 02-27847
JCAB/-G-