TSJ Regiones - Decisión

PARTES:

Actor: JOSÉ LUIS CASTRO MATA, titular de la cédula de identidad N° 1.168.362, asistido por el Abog. Raúl Meza Castro, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N°

Accionada: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SAN JUAN DE CAPISTRANO DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, representada por la Síndica Procuradora Municipal, Abog. Kelly Cristina Da Costa Martínez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 100.112

Mediante demanda, el ciudadano José Luis Castro Mata demandó la nulidad de la remoción del cargo de Comisionado que desempeñaba en la Alcaldía del Municipio San Juan de Capistrano del Estado Anzoátegui, según le fue notificado en fecha 22 de noviembre de 2004.
Admitida la demanda, se ordenó la citación del Alcalde para que contestara la querella, y la solicitud del expediente administrativo a través del Síndico Procurador, lo que se cumplió en su momento. La demanda fue contestada; se celebró la audiencia preliminar; no hubo lugar a apertura a pruebas. En la audiencia definitiva, compareció sólo el actor.
No habiéndose pronunciado el dispositivo en la oportunidad legal, se pasa a dictar sentencia.

I
Alegaciones de las partes

1. Del actor
Dice el actor, en la demanda, que ingresó a prestar servicios en la Alcaldía del Municipio San Juan de Capistrano del Estado Anzoátegui en el mes de enero de 1996, como Asistente del Ingeniero Municipal. Que desde el 2 de enero de 1.999 ocupaba el cargo de Comisionado de la Alcaldía. Que desde el 17 de agosto de 1999 ha solicitado se le otorgue el beneficio de jubilación, por cumplir con los requisitos previstos en el artículo 3 de la Ley del Estatuto sobre Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios. Que el 22 de noviembre de 2004 fue destituido del cargo de Comisionado, fundándose dicha decisión “en el hecho falso de que me había ausentado de mis labores habituales en la alcaldía durante 62 días continuos desde el 01 de septiembre de 2004 y que además era funcionario de libre nombramiento y remoción”. Y que, en cuanto a la jubilación se le notificó que la Contraloría General de la República prohibió a la Alcaldía otorgar tal beneficio.
Se alegó, también, que, para la destitución de un funcionario, debe observarse el procedimiento previsto en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Que la inobservancia de dicho procedimiento, acarrea la nulidad absoluta del acto. Que la destitución fue realizada de hecho, sin estar contenida en acto válido, sin observarse el procedimiento legal, y sin que fuera dictada por la máxima autoridad del ente. Que la supuesta prohibición de otorgarle el beneficio de jubilación, “no es mas que una errada interpretación, carente de sustento jurídico” (del oficio Nº 07-00-3, de 27 de septiembre de 2004, emanado de la Contraloría General de la República).
Sobre la base de tales consideraciones, solicitó el demandante, invocando los artículos 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 93 de la Constitución (sic), que se declare la nulidad absoluta “del hecho por medio del cual se me destituyo en mi cargo”, y se ordene la reincorporación a su cargo en las mismas condiciones, así como el pago de los salarios dejados de percibir desde el 22 de noviembre de 2004 hasta la efectiva reincorporación.
En la oportunidad de la audiencia definitiva, la parte actora reiteró sus alegatos, haciendo énfasis, allí, en que no se consignó el expediente del procedimiento disciplinario de destitución, lo que demuestra que ésta se realizó con absoluta inobservancia del procedimiento legal, y acarrea la nulidad de dicha destitución.

2. De la accionada, en la contestación
En su contestación, la parte accionada alegó, en primer lugar, que la demanda es improcedente porque el querellante demandó a la Alcaldía del Municipio San Juan de Capistrano del Estado Anzoátegui, y no al Municipio mismo, como unidad política primaria de la organización nacional, que goza de personalidad jurídica y autonomía, aduciendo, así, que las Alcaldías no pueden ser objeto de demandas, pues no posen personalidad jurídica.
Se alegó que la querella no reúne los requisitos del articulo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, porque se fundamenta la acción en un objeto o causa inexistente, como es (según dice la demanda) la nulidad absoluta del hecho por medio del cual se destituyó al accionante, siendo que, para ello, medió una resolución, cursante en el expediente administrativo; por lo que la contestación considera que el hecho que se pretende anular no existe.
Señaló, expresamente, la contestación que se reconoce la obligación de otorgar al accionante la jubilación: “no estamos evadiendo tal responsabilidad, sino por el contrario, estamos reconociendo dicha obligación, pero como es sabido, una vez asignado los recursos a los Municipios éstos, anualmente regulan presupuestariamente el destino de tales recursos por todo el año fiscal; Es por ello que presupuestariamente para éste año no estaba incluído el pago de tal jubilación que como en efecto goza el ciudadano José Luis Castro Mata, pero que en la Audiencia que éste Tribunal tenga a bien fijar, podemos llegar a un acuerdo en el pago de este beneficio” (sic) . Añade la contestación que “la parte accionante pretende mediante una interpretación inicua del Derecho, hacer del conocimiento falso al tribunal que usted dignamente dirige, que el ciudadano José Luis Castro Mata fue destituido arbitrariamente de su cargo, (haciendo ver, que gozar de tal privilegio de jubilación era patente de corso para faltar injustificadamente al trabajo)” (sic). Y que, habiendo reconocido el querellante su inasistencia al trabajo durante 62 días “por supuestos problemas de salud”, es imperioso destacar que “además de todos los hechos acaecidos y arriba explanados e independientemente de las causales de la Destitución”, el accionante desempeñaba un cargo de confianza y de libre nombramiento y remoción, por lo que no lo ampara la Ley del Estatuto de la Función Publica, y no había necesidad de abrir un procedimiento disciplinario de destitución. Y que, en fin, si bien la Ley del Estatuto de la Función Publica no contiene una norma que permita calificar con claridad qué es un personal de confianza, “también es cierto que la Alcaldía del Municipio San Juan de Capistrano no posee un manual descriptivo de cargos”, lo cual (según la Sindica Procuradora Municipal) no es impedimento alguno para determinar cuándo un funcionario es de confianza, pues (siempre según las alegaciones de la representante judicial del Municipio) se aplica como subsidiario el artículo 47 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Concluye la contestación con la solicitud de que la demanda sea declarada improcedente.

II
Motivación para decidir

Primero: Dado que, en la contestación, parece haberse opuesto la cuestión de falta de legitimación de la accionada (Alcaldía del Municipio San Juan de Capistrano del Estado Anzoátegui) para soportar o enfrentar, como demandada, la querella funcionarial incoada por el ciudadano José Luis Castro Mata, debe decidirse esa cuestión, como punto previo, de conformidad con el artículo 101 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En relación con dicha cuestión, el tribunal aprecia que la querella funcionarial, acción específica que se tramita mediante un procedimiento determinado por disposiciones procesales especiales -contenidas en los artículos 98 a 111 de la mencionada Ley- no tiene como accionada a una persona jurídica pública (el Municipio, en el caso), sino que pretende (como la acción contencioso-administrativa especial que es) la nulidad de un acto (el de destitución, en el caso concreto) dictado por un órgano de la administración pública, al cual (es decir, al órgano emisor del acto) se emplaza para que dé contestación. En resumen, la pretensión, en el contencioso funcionarial, no se opone a la persona jurídica de derecho público, sino (se reitera) al órgano emisor del acto lesionante de derechos funcionariales, y ello es así pues una misma persona jurídica pública de los distintos niveles territoriales de poder (República, Estados, Municipios), teniendo en cuenta la distribución de funciones (o Poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano, Electoral), opera, según los casos, a través de órganos separados a cuyo servicio están los funcionarios. En esta materia, entonces, la acción (“controversias”, las llama la Ley) se ejerce contra “los actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública” (artículo 93, numeral 1, de la Ley del Estatuto de la Función Pública; resaltado de la sentencia).
Por consiguiente, debido a que, según lo que resulta de autos, la destitución del recurrente fue dispuesta por el Alcalde del Municipio San Juan de Capistrano del Estado Anzoátegui, la querella fue correctamente propuesta contra la Alcaldía de dicho Municipio. Así se declara.

Segundo: La contestación adolece de algunos señalamientos y contradicciones que conviene revisar, de modo de arribar a una decisión congruente.

1. En efecto, se aduce que es difícil “tratar de entender al Accionante, porque como bien lo expresa en su escrito, solicita la Nulidad del ‘hecho’, aludiendo a que la destitución no estaba contenida en un Acto Administrativo válido y sin que ‘fuera dictado por la máxima autoridad del ente…’, pero entonces como denominamos la Resolución (anexada al expediente Administrativo y consignado a su despacho) mediante la cual se destituye al ciudadano José Luis Castro Mata, sino como un acto meramente válido en ejercicio de sus funciones como Alcalde del Municipio San Juan de Capistrano?” (sic; negrillas y cursivas de la contestación).
Ahora bien, en el expediente administrativo consignado por la Síndica Procuradora Municipal, cursa copia de una Resolución N° 16 suscrita por el Alcalde del Municipio San Juan de Capistrano en fecha 22 de noviembre de 2004, por la que se remueve y retira al recurrente, considerando que “además de ser funcionario de libre nombramiento y remoción, el funcionario abandonó injustificadamente y reiteradamente su lugar de trabajo desde el 01-09-2004 hasta el 19-10-2004”. No hay evidencia de que esta resolución fuera notificada al accionante, y en su texto sólo consta que fue recibida en la Secretaría de Cámara (sin indicación de fecha) y por una persona que estampa una firma ilegible (donde se colige el nombre de Liliana) el 11-01-05 (sic). En la resolución, se encarga al Director de Recursos Humanos “de notificar el contenido de la presente resolución, la cual debe hacerse efectiva a partir del 22-11-2004”. El 22 de noviembre de 2004, el Director de Recursos Humanos libra oficio sin número, dirigido a José Luis Castro Mata, en que notifica la decisión del Alcalde (destituir al destinatario del oficio), comunica la prohibición de otorgar la jubilación, “por expresas instrucciones de la Contraloría General de la República” (asunto no contenido en la resolución del Alcalde), e indica el recurso que puede interponerse contra el acto y el lapso para ejercerlo.
De autos resulta que el recurrente recibió el oficio del Director de Recursos Humanos, pues lo acompaña a la demanda, y en ella reconoce que fue notificado el 22 de noviembre de 2004. Es a dicha comunicación a la que imputa irritud (“lo cual deviene en írrito el acto por medio del cual se pretende mi destitución”).
Por tanto, más allá del lapsus cálami de pedir que se “declare la nulidad absoluta del hecho por medio del cual se me destituyó en mi cargo” (sic), es inoficioso que se declare inadmisible la querella por incumplimiento de los requisitos de forma del artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues es más que evidente la identificación del acto que el accionante considera que afecta sus derechos. Así se declara.

2. La contestación de la querella funcionarial dice que “es inexorable reconocer la errada interpretación que se le dio a la Sentencia, dictada en fecha 03 de Agosto del año 2004 por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal del País, la cual señalaba la competencia de los organismos responsables en el pago de las jubilaciones y pensiones de sus empleados, concluyendo que efectivamente, para el caso que nos atañe, la Municipalidad era quien debía sufragar las jubilaciones de sus empleados; En tal sentido, en mi carácter de apoderada Judicial y a su vez de Síndico Procurador de la Alcaldía del Municipio San Juan de Capistrano, no estamos evadiendo tal responsabilidad, sino por el contrario, estamos reconociendo dicha obligación” (sic; cursivas de la sentencia).
Esta afirmación es totalmente contraria al contenido del acto impugnado y a la realidad: el recurrente fue removido y retirado (según la resolución del Alcalde) o destituido (según la notificación del Director de Recursos Humanos), y no está percibiendo una jubilación.
En relación con lo último, la Síndica aduce, en la contestación, que ello se debe a que “presupuestariamente para éste año no estaba incluído el pago de tal Jubilación que como en efecto goza el ciudadano José Luis Castro Mata” (sic; cursivas y negrillas de la sentencia). Añade, de inmediato, que es “una interpretación inicua del Derecho, hacer del conocimiento falso al Tribunal que usted dignamente dirige, que el ciudadano José Luis Castro Mata fue destituido arbitrariamente de su cargo, (haciendo ver, que gozar de tal privilegio de Jubilación, era patente de corso para faltar injustificadamente al trabajo)” (sic; cursivas de la sentencia). Frente a estos razonamientos, el tribunal no puede menos que formularse algunas interrogantes: ¿cómo puede reconocerse a alguien el beneficio de jubilación sin hacer previsión presupuestaria para el pago de dicho beneficio? ¿cómo se goza del beneficio de jubilación sin pago? ¿cómo se es jubilado con la obligación de asistir al trabajo? ¿cómo puede, jurídicamente, destituirse a un jubilado, en concreto por creer que se tiene una “patente de corso para faltar injustificadamente al trabajo”?
Del expediente administrativo aportado por la Alcaldía del Municipio San Juan de Capistrano del Estado Anzoátegui, resulta que el 23 de marzo de 2005 (4 meses después del retiro del funcionario, mediante una destitución) el Director de Recursos Humanos solicitó a la Síndica Procuradora Municipal “efectuar una revisión de este caso ya que el funcionario antes mencionado [CASTRO MATA JOSÉ LUIS] ha declarado tener mas de 30 años de servicio para la Administración Pública, obteniendo el derecho al beneficio de jubilación, tal como lo establece la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios” (sic; folio 34 del expediente de la causa). No consta la opinión de la funcionaria, ni que se haya acordado al accionante el beneficio de jubilación. Y aun cuando, en la contestación, la Síndica expresó que, “en la Audiencia que éste Tribunal tenga a bien fijar, podemos llegar a un acuerdo en el pago de ese beneficio” (sic), llegada la oportunidad de la audiencia preliminar –acto estelar para la conciliación en el contencioso funcionarial-, la funcionaria no se hizo presente.

3. Finalmente, en la contestación se aduce que la Ley del Estatuto de la Función Pública “no contiene una norma que nos permita calificar con claridad que es un personal de confianza” (sic) y que la Alcaldía “no posee un manual descriptivo de cargos”, pero que ello no es impedimento para determinar cuándo un funcionario es de confianza, mediante la aplicación subsidiaria del artículo 47 de la Ley Orgánica del Trabajo; por lo que, independientemente de la denominación del cargo (siempre a decir de la contestación), y constando en el expediente administrativo las funciones que José Luis Castro Mata “venía desempeñando dentro de la Alcaldía”, debe concluirse en que era un funcionario de confianza y, por tanto, de libre nombramiento y remoción, “por lo que no está protegido por el Decreto de Inamovilidad Laboral y no goza de la protección de ningún procedimiento para su Destitución” (sic).
El tribunal puntualiza que a los funcionarios públicos sólo les es aplicable la Ley Orgánica del Trabajo, en cuanto a beneficios acordados por dicha Ley, “en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos” (artículo ,8°), es decir, en “las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales”. Dicho así, la norma vigente para el momento de la remoción del recurrente era la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se declara. Y dicho así, también, la mencionada Ley que regula “las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales” (artículo 1), ubica entre los funcionarios de libre nombramiento y remoción a quienes ejercen cargos de confianza (artículo 20). Habría que determinar si las funciones que ejercía el recurrente –a falta de un Manual Descriptivo de Clases de Cargos en la Alcaldía accionada- encuadran en los supuestos del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
A tenor de dicha norma, y por descarte, no consta en autos que el recurrente ejerciera un cargo “cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras”. Quedaría, entonces, por determinar si las funciones del querellante eran de aquéllas que “requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública”. En el expediente administrativo aportado por la Alcaldía accionada, cursan diversos datos sobre las funciones que cumplió el recurrente en entes distintos de la Alcaldía del Municipio San Juan de Capistrano y en dicha Alcaldía (véanse los folios del 53 al 72 del expediente de la causa). Pero lo que debe verificarse es si las funciones del cargo de Comisionado ejercido por el actor para la Alcaldía de San Juan de Capistrano exigían el “alto grado de confidencialidad” que determinarían el carácter de confianza de dicho cargo, y que, por ende, calificarían al funcionario como de libre nombramiento y remoción. Consta, por el expediente administrativo consignado, que José Luis Castro Mata fue reincorporado, mediante Resolución N° ALC 01-2002, de fecha 2 de enero de 2002, “como empleado de esta ALCALDÍA, hasta el día en que se produzca su jubilación y así mismo le sean pagados los salarios que ha dejado de percibir” (sic; folios 74 y 75 del expediente de la causa). No hay constancia, en dicho expediente administrativo, de las funciones que le fueron asignadas al funcionario en la oportunidad de la reincorporación. El 3 de noviembre de 2004, el Alcalde y el Director General solicitan al accionante que “informe a esta instancia las funciones que ejerce como comisionado de esta Alcaldía” (sic), a lo que éste responde, en comunicación recibida el 4 de noviembre de 2004, que “Las funciones que he venido desempeñando desde hace varios años, son todas aquellas que me han sido encomendadas por su Despacho” (sic; negrillas de la respuesta; ver folio 36 del expediente de la causa).
No existe, por tanto, evidencia de que al funcionario le correspondieran o se le asignaran funciones que requirieran “un alto grado de confidencialidad”, ni la administración aportó elemento alguno que validara la alegación de que el funcionario ejercía un cargo de confianza. Así se declara. Por lo demás, cuando la administración –sin tener una descripción del cargo- le requiere al funcionario, como es el caso de especie, que le informe cuáles son sus actividades, está reconociendo que éstas no son de tal confianza como para que sus superiores jerárquicos o inmediatos no las conozcan o no puedan conocerlas, en particular cuando el funcionario estaba sujeto a realizar las tareas circunstanciales (y no definidas legalmente, ni en instrumentos, manuales u organigrama de la Alcaldía) que le encomendaba el Director General. Y así, también, se declara.

Tercero: De lo dicho, en los apartados anteriores, se evidencia que, en el caso, se ha procedido con total informalidad, es decir, con prescindencia de los procedimientos legalmente establecidos, lesionándose derechos del recurrente de orden constitucional y legal. En efecto:

1. En la motivación del acto impugnado se dice, en primer lugar, que los cargos de libre nombramiento y remoción están exceptuados de los beneficios de estabilidad laboral, quizás para dar a entender que no era necesario un procedimiento previo a la remoción. Pero, amén de que no se aportó elemento alguno que corrobore que el recurrente ejercía un cargo de alto nivel o de confianza (y por tanto fuere libremente removible), la fundamentación del acto del acto se inicia con esta frase: “por haberse Usted, ausentado de sus labores habituales en esta Alcaldía durante 62 días continuos desde el 01-09-2004 hasta la presente fecha, en forma injustificada”, revelándose, así, el motivo principal de la remoción. Al imputarse una falta de este tipo, sobre la administración pesa la carga de sustanciarla (artículo 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) y al funcionario le asiste el derecho de ser impuesto de cargos y tener oportunidad de defenderse contra ellos, so pena de infracción del debido proceso (en particular en cuanto al derecho a la defensa, a la presunción de inocencia y el derecho a ser oído).
Por cuanto, en el caso, no hay evidencia de que el recurrente desempeñase un cargo de libre nombramiento y remoción, y se omitió totalmente el procedimiento disciplinario al destituirlo, es inexorable de conformidad con los artículos 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que se declare la nulidad del acto impugnado.

2. El tribunal aprecia la confesión de la parte accionada en cuanto al derecho a la jubilación del accionante, en cuya tramitación –incluyendo las declaraciones de la Síndica Procuradora Municipal en la contestación de la querella- se observa la mayor irregularidad. Ahora bien, en la amplia formulación de los alcances de la jurisdicción contencioso-administrativa en el artículo 259 de la Constitución, se incluye “disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
Siendo la jubilación un derecho de rango constitucional, como parte del sistema integral de seguridad social (artículo 86), declarada como ha sido la nulidad del acto de remoción del ciudadano José Luis Castro Mata, deben tomarse –en defensa de la integridad de la Constitución (artículo 334)- las medidas necesarias para que dicho derecho no sea vulnerado o ignorado, simplemente, bien por un hacer o un dejar de hacer, en cualquier caso inconstitucional e ilegal.

III
Decisión

En fuerza de las consideraciones precedentes, se declara CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano José Luis Castro Mata, titular de la cédula de identidad 1.168.362, contra la remoción de su cargo de Comisionado de la Alcaldía del Municipio San Juan de Capistrano del Estado Anzoátegui, expresada en la Resolución N° 16 dictada por el Alcalde de dicho Municipio en fecha 22 de noviembre de 2004 y en la comunicación sin número de la misma fecha suscrita por el Director de Recursos Humanos.
En consecuencia, SE ORDENA a la Alcaldía de San Juan de Capistrano:
Primero: Reincorporar al mencionado ciudadano al cargo de Comisionado de la Alcaldía en las mismas condiciones de dedicación y funciones en que lo venía desempeñando hasta ser removido, en el entendido de que sus remuneraciones se actualizarán según las disposiciones legales y contractuales que se hubieren aplicado al cargo o a las remuneraciones desde el 22 de noviembre de 2004.
Segundo: Pagar al recurrente los salarios, debidamente actualizados, que hubiere dejado de percibir desde que fue separado del cargo hasta el día de la efectiva reincorporación.
Tercero: Iniciar de inmediato el trámite de jubilación de José Luis Castro Mata, en las condiciones previstas en la Ley del Estatuto sobre Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.
Notifíquese a las partes: al recurrente mediante boleta y al Alcalde del Municipio San Juan de Capistrano mediante oficio, por haber sido pronunciada esta sentencia fuera de lapso. De conformidad con el artículo 155, aparte segundo, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, notifíquese, igualmente, mediante oficio con copia certificada del fallo, al Síndico Procurador Municipal del dictado de esta sentencia. Líbrense boleta y oficios y certifíquese la copia.
Regístrese y publíquese.
Dada, firmada y sellada en el Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, en Barcelona a los treinta (30) días de enero de dos mil seis (2006). Años: 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
El Juez Provisorio,

Abog. Antonio Marcano Campos
La Secretaria,

Abog. Mariela Trías Zerpa

Hoy, 30 de enero de 2006, siendo las 3:15 p.m., se dictó, se registró y se publicó, agregándola al expediente, la sentencia anterior. Conste. (Asunto BP02-O-2005-000017)
La Secretaria,

Abog. Mariela Trías Zerpa